Strategisk planlegging og styring i norske kommuner

Strategisk planlegging og styring er utbredt i norske kommuner utover det som kan forventes av statlige krav. Analyser basert på spørreundersøkelser finner at kommunene gir rom for flere interessenter som politikere, mellomledere og ansatte til å medvirke i prosessen. Kommunenes toppledelse vurderer virkningene av den strategiske planleggingen overveiende positivt.

Av Åge Johnsen*

Strategisk planlegging og særlig målstyring har vært en viktig del av ny offentlig styring siden slutten av 1970-tallet, og har blitt populære organisasjonsoppskrifter i offentlig sektor. Mye av tenkningen bak kommunal fristilling på 1980-tallet og den nye kommuneloven i 1992 finnes i sentrale læresetninger i ny offentlig styring om desentralisering, strategisk styring og målstyring. Strategisk planlegging og styring har blitt mye studert særlig i USA og Storbritannia.

Til tross for at strategisk styring har vært en viktig læresetning i forvaltningsreformene og blitt utbredt i offentlig sektors praksis, har denne styringsformen vært forholdsvis lite studert empirisk i Norge siden 1990-tallet. I de siste årene er det blitt gjennomført mer forskning om bruken og virkningene av strategisk planlegging og styring i offentlig sektor i Norge, og noe av denne forskningen er nå publisert i en bok og flere artikler som analyserer den strategiske planleggingen og styringen.

Strategisk tenkning er utbredt i offentlige organisasjoner i den norske offentlige sektoren, og da særlig planleggingstenkning og -praksis – til tross for mye kritikk i visse forskningsmiljøer over lang tid. En kan likevel stille spørsmål ved hvor systematisk denne strategiske tenkningen blir omsatt i planlegging og styring.

Flere studier analyserer data fra spørreundersøkelser om kommunenes strategiske planlegging og styring og dens påvirkning på kommunenes tilpasning til omgivelsene og tjenesteproduksjonen. En spørreundersøkelse ble gjennomført i 2012, og en annen fulgte opp denne undersøkelsen med data fra 2016. Begge spørreundersøkelsene var basert på tilsvarende undersøkelser gjennomført i USA og Storbritannina noen år tidligere.

Analysene viser at selv om strategisk planlegging i stor grad er frivillig for kommunene, utarbeider et flertall av kommunene egne strategiplaner i tillegg til lovpålagte planer. Det var stor grad av medvirkning og utstrakt bruk av styringsverktøy som målstyring og intern- og eksternanalyser i strategiarbeidet. Typisk strategisk tilpasning til omgivelsene var å være «forsvarer» med oppmerksomheten rettet mot å forbedre kjerneaktivitetene, etterfulgt av «utforsker» med vekt på tjenestefornying. Flertallet av dem som svarte på spørreundersøkelsene arbeidet i kommunenes toppledelse, og deres vurderinger av virkningene av den strategiske planleggingen var overveiende positive. Dette, sammen med den utbredte bruken av medvirkning og ulike styringsverktøy, taler derfor for at strategisk planlegging og styring er blitt vanlig og blir vurdert som nyttig av dem som stor grad bruker dette.

Strategisk styring blir ofte forbundet med en topp-styrt prosess. Analysene viste at dette i stor grad stemmer, men at norske kommuner synes å ha bred medvirkning sammenlignet med amerikanske kommuner. Disse analysene var basert på kommuneledelsens egne vurderinger av virkningene av den strategiske planleggingen. Da administrative data for virkninger av den strategiske planleggingen ble brukt i analysene i stedet for kommunenes selvrapporterte data, ble sammenhengene mellom strategisk planlegging og virkningene svakere, men fremdeles positive for en del forhold.

Alt i alt tyder analysene på at strategisk planlegging og styring er utbredt i kommunene utover det som kan forventes av statlige krav til planleggingen. Videre viser analysene at kommunene forsøker å la flere interessenter som politikere, mellomledere og ansatte også medvirke i den strategiske planleggingen i tillegg til den administrative toppledelsen, og at den strategiske styringen blir iverksatt og støttet av ulike styringsverktøy. Endelig viser analysene at den kommunale toppledelsen vurderer nytten av den strategiske planleggingen som positiv, noe som blir delvis støttet av andre data.

Det er fremdeles en rekke ubesvarte spørsmål om strategisk planlegging og styring. For eksempel er det interessant å studere om tilsynelatende svake virkninger av strategisk planlegging på tjenesteproduksjon og tjenesteeffektivitet skyldes at kommunene i liten grad tilpasser sine organisasjonsstrukturer til å kunne iverksette strategiene på en god måte.

Det er videre interessant å studere om kommunene har mest nytte av egne strategiske planer og prosesser, eller om å bygge strategisk tenkning og verktøy inn i de vanlige planleggingsprosessene og dokumentene gir like god eller bedre nytte som å lage egne strategiprosesser og -planer. Det er også interessant å studere videre virkninger av disse styringsformene på kommunenes ulike tjenester og om det er ulike virkninger av strategisk planlegging mellom tjenestene.

* Åge Johnsen er professor i offentlig politikk ved Institutt for offentlig administrasjon og ledelse, Høgskolen i Oslo og Akershus

Kilder:

Johnsen, Åge (2017). Nye styringsverktøy og modeller – redskap eller legitimering?: Strategisk planlegging og styring i kommunene. Praktisk økonomi & finans, 33(1): 17–35. DOI: 10.18261/issn.1504-2871-2017-01-03

Johnsen, Åge (2017). Impacts of Strategic Planning and Management in Municipal Government: An Analysis of Subjective Survey and Objective Production and Efficiency Measures in Norway. Public Management Review. doi: 10.1080/14719037.2017.1285115.

Johnsen, Åge (2016). Strategic Planning and Management in Local Government in Norway: Status after Three Decades. Scandinavian Political Studies, 2016, 39(4): 333–365. Doi: 10.1111/1467-9477.12077.

Johnsen, Åge (2015). Strategic management thinking and practice in the public sector: A strategic planning for all seasons? Financial Accountability and Management, 31(3): 243–268.

Johnsen, Åge (red.) (2014). En strategisk offentlig sektor. Bergen: Fagbokforlaget.

 

Legg igjen en kommentar

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut /  Endre )

Google+-bilde

Du kommenterer med bruk av din Google+ konto. Logg ut /  Endre )

Twitter-bilde

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut /  Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut /  Endre )

Kobler til %s