De nye fylkeskommunene – liv laga?

Skal de nye fylkekommunene bli et velfungerende nivå i den norske forvaltningsstrukturen, må de først og fremst få ansvar for viktige nok oppgaver.

Av Anne Lise Fimreite*

Det norske fylkesnivået har i mange tiår vært gjenstand for debatt. Særlig spørsmålet om hvor fylket skal hente sin legitimitet fra, staten eller folket, har opptatt mange. I 1976 ble spørsmålet midlertidig avklart da den direktevalgte fylkeskommunen ble opprettet. Forvaltningsnivået fikk ansvar for store velferdsoppgaver som spesialisthelsetjenesten og videregående utdanning. De viktige oppgavene til tross, fylkeskommunene ble aldri noen velgermagneter, og da spesialisthelsetjenesten ble overført til statlige helseforetak i 2002, var det mange som spådde forvaltningsnivåets snarlige død.

Den første rød-grønne Stoltenberg-regjeringen (2005-09) ønsket å revitalisere mellomnivået i norsk forvaltning og nedfelte i sin tiltredelseserklæring at det skulle etableres større regioner. Forsøket endte med noe bort i mot haveri. Det har mange årsaker. En viktig sådan, er at det aldri ble oppnådd enighet om hvilke oppgaver et folkevalgt regionnivå skulle ha. Hverken staten eller kommunene var innstilt på å gi fra seg sentrale oppgaver. Tilbake sto fylkeskommunene med kun finjustering av allerede etablert oppgaveportefølje.

En ny debatt om regionnivået blusset så opp i kjølvannet av Solberg-regjeringens arbeid med kommunereformen. Et nytt kommunelandskap med større og mer handlekraftige kommuner – krevde ikke det også et sterkere mellomnivå? Regjeringen la frem en melding til stortinget om en regionreform i 2016 (Meld.St.22 (2015-2016)). En proposisjon ble lagt frem våren 2017 (Prop. 84 S (2016-2017)).  Dette ledet til at Stortinget 8. juni vedtok at vi fra 2020 skal ha 11 fylkeskommuner som folkevalgt regionnivå. Vedtaket baserte seg på forutgående fylkeskommunal enighet om sammenslåing. Stortinget gikk imidlertid lengre, og vedtok sammenslåing også av fylkeskommuner der en eller flere ikke ønsket det.

Erfaringene fra forrige forsøk på regionreform, peker på tre viktige faktorer som må på plass om de nye fylkeskommunene skal være liv laga: Oppgaveporteføljen må være avklart, samarbeidsstrukturer med andre aktører må kunne håndteres og nivået må ha oppslutning fra innbyggerne (Fimreite og Selle 2009).

Fylkeskommunenes oppgaveportefølje er blitt viet stor oppmerksomhet både i proposisjonen og i stortingets debatt. Stortinget var klar på at ingen oppgaver skal overføres til fylkeskommunene fra kommunenivået. Av oppgaver som da kan være aktuelle er samferdsel og kommunikasjon grundig debattert. Det samme er tilrettelegging for næringsutvikling og innovasjon, mat- og landbruksområdet, utdanning og kompetanse, kulturfeltet, klima- og miljøområdet og integreringsfeltet.

Retningslinjene for oppgavefordelingen lansert i NOU 2000:22 (Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune) legges til grunn i diskusjonene her. Det vil i korte trekk si at de deler av oppgavefeltet som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering samt samordning overfor innbyggerne, vurderes lagt til fylkeskommunene. Oppgaver som krever standardisering, regelorientering, kontroll og nasjonale beslutninger foreslåes lagt til regionalt eller sentralt statlig nivå.

På papiret kan oppgavefordeling mellom nivå med en slik oppskrift synes enkel. Det er den ikke. I dagens avanserte samfunn, kan det knapt tenkes eksempler på oppgaver av noe omfang hvor et nivå ikke trenger å involvere andre nivå og sektorer på et eller annet punkt i oppgaveløsningen, eller hvor beslutninger fattet på et nivå ikke får betydning for andre.

Denne kompleksiteten knyttet til oppgavefordelingen, var bakgrunnen for at stortinget anmodet regjeringen om å oppnevne et ekspertutvalg som skal se nærmere på de nye fylkeskommunenes oppgaver. Jeg sitter i dette utvalget som skal levere sine anbefalinger i februar neste år. Det er for tidlig å indikere hvilke oppgaver som vil bli foreslått lagt til fylkeskommunene. Men en oppgave som peker seg ut som viktig å se nærmere på, er regional planlegging. I meldingen om regionreformen, blir dette feltet spesielt trukket fram i samband med fylkeskommunenes rolle som samfunnsutviklere.

Rollen som samfunnsutvikler for det regionale folkevalget nivået, er ikke helt enkel å definere. NIBR-forskerne Hege Hofstad og Gro S. Hansen (2015) oppsummerer den gjennom tre hoveddimensjoner: Gi strategisk retning til samfunnsutviklingen, mobilisere ulike aktører med ressurser og samordne og koordinere offentlig innsats og virkemiddelbruk.

Med en så vid beskrivelse, vil samfunnsutviklerrollen helt klart kunne utøves ulikt av ulike fylkeskommuner. Kanskje er det bra. Utfordringene og behovene på regionnivå, er ikke like landet over.

Sentrale virkemidler i samfunnsutviklerrollen slik den er definert av Hofstad og Hansen, er samhandling, samarbeid og forhandlinger med andre – offentlige så vel som private – aktører. Oppgaver som skisseres som aktuelle for samfunnsutvikleren i litteraturen, er sannsynligvis relativt godt egnet for å løses gjennom et slikt samvirke. Det gjelder kanskje spesielt på planleggingssiden når den er rettet mot å etablere felles mål, prioritere retning, bruke planverktøy mobiliserende og stimulere til samarbeid innen regionen (Hofstad og Hansen 2015). Nettverk og det faglitteraturen omtaler som samstyring, vil bli avgjørende for framtidens fylkeskommunen om planlegging og samfunnsutvikling blir sentrale oppgaver (Fimreite og Selle 2009).

Fylkeskommunen er imidlertid et politisk-administrativt system basert på representativt demokrati. For slike system har nettverk med aktører fra andre sektorer og felt sine klare utfordringer. Ansvar er stikkordet. For representative politiske organ er særlig to typer av ansvar viktig: politisk-moralsk og administrativt, mer revisjonsaktig. Politikerne er ansvarlig overfor sine velgere. Det administrative apparatet overfor politikerne. Det administrative ansvaret kan utformes slik at det omfatter nettverksstrukturer. Også slike enheter kan styres gjennom resultatkrav og virksomhetsmål. Men hva med det politiske?

Politikerne har et mandat gitt av velgerne. Det innebærer å håndtere saker av felles interesse for innbyggerne i regionen, ikke gi fordeler til spesielt involverte aktører i partnerskap og nettverk. Likhet, åpenhet, deltakelse og representasjon er avgjørende i politiske system. Er det mulig å ivareta fullt ut med samfunnsutviklerens virkemidler og verktøykasse?

Å håndtere dette på en gode måte har sannsynligvis betydning for innbyggernes relasjon til fylkeskommunen. Og her har fylkeskommunene generelt lite å gå på. Av våre tre forvaltningsnivå er dette nivået med lavest oppslutning i befolkningen (Fimreite og Selle 2009).

Selv om politiske nivå kan fungere uten, vet vi empirisk at såvel bydeler, som fylkeskommuner og EU, utfordres som politisk fellesskap om oppslutningen blir for lav. Forvaltningsnivå uten oppslutning vil slite med å opprettholde seg selv over tid. Hva som gir oppslutning varierer. I avanserte velferdsstater er det opplagte svaret ansvar for viktige velferdsoppgaver. For de norske fylkeskommunene har historisk sett, selv ikke dét vist seg tilstrekkelig. Dette er et paradoks når nivået nå skal gis fornyet kraft.

Å finne oppgaver som gir oppslutning om og dermed levedyktighet til de nye fylkeskommunene er ekspertutvalget – og etterhvert stortingets – store utfordring. Å tenke at nærheten i seg selv er nok til å gi oppslutning, er i våre dagers medialiserte politiske verden, altfor enkelt.

*Anne Lise Fimreite er professor ved Institutt for sammenliknende politikk ved Universitetet i Bergen

Kilder: Fimreite, Anne Lise og Per Selle (2009): ”Norwegian regions – new wine and old bottles?” i Paul G. Roness og Harald Sæthre (red): Changes and continuity. Bergen:Fagbokforlaget, 191-210.

Hofstad, Hege og Gro S. Hansen (2015): ”Samfunnsutviklerrollen til regionalt folkevalgt nivå”. NIBR-rapport 2015:17.

 

Legg igjen en kommentar

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut /  Endre )

Google+-bilde

Du kommenterer med bruk av din Google+ konto. Logg ut /  Endre )

Twitter-bilde

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut /  Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut /  Endre )

w

Kobler til %s