Nettbasert tjenesteyting og kommunestørrelse

Et av hovedargumentene for å sammenslå kommuner, er at større kommuner vil kunne tilby sine innbyggere bedre tjenester. Forskning på forholdet mellom kommunestørrelse og digital tjenesteyting, støtter opp om dette argumentet.

Av Dag Ingvar Jacobsen*

I de senere årene har det pågått en intens diskusjon om kommunestørrelse, noe som kulminerte med Stortingets vedtak om tvangssammenslåing mellom enkelte kommuner våren 2017. Samtidig pågår det i norske kommuner et intenst arbeid for å effektivisere tjenesteytingen sin gjennom digitalisering og mer aktiv bruk av nettbasert teknologi. Spesielt har dette arbeidet vært rettet mot å gjøre flere tjenester tilgjengelig for kommunenes innbyggere på nettet med et stort innslag av «selvbetjening», men også med innslag av at mer kommunikasjon mellom kommune og innbygger foregår over nettet.

I diskusjonen om kommunestørrelse har det vært hevdet fra flere hold at svært mange av dagens norske kommuner er for små til å kunne tilby et godt nok tjenestetilbud til sine innbyggere. Dermed er det også interessant å se nærmere på hvorvidt kommunestørrelse også har betydning for hvordan kommunene adopterer og utvikler sitt nettbaserte tjenestetilbud. Det teoretiske utgangspunktet er organisasjonsteori, det vil si at norske kommuner betraktes som organisasjoner. Grunnen til dette er at det finnes lite nasjonal og internasjonal forskning som har sett på kommunestørrelsens betydning for tjenesteinnovasjon, men ganske mye som har sett på relasjonen mellom organisasjonsstørrelse (målt i antall ansatte) og innovasjon. Siden vi vet at innbyggerantall i en kommune korrelerer svært høyt med antall årsverk i kommunene, fant vi dette som en fruktbar innfallsvinkel.

Det meste som finnes av forskning på organisasjonsstørrelse og innovasjon konkluderer med at selv om små organisasjoner ofte er flinkere til å utvikle og ta i bruk ny teknologi, så krever den videre utvikling og raffinering organisasjoner av en viss størrelse. Samtidig vil ny teknologi over tid bli til gammel teknologi, noe som gjør teknologien lettere tilgjengelig både økonomisk og teknologisk. Dermed kan mindre organisasjoner med mindre ressurser «lukke gapet» mellom dem og de store.

Som utgangspunkt for forskningen la vi dermed til grunn følgende forventninger:

  • Små kommuner ville være de som var først ute med nyvinning på området nettbaserte tjenester
  • Større kommuner ville i en tidlig fase utvikle nettbaserte tjenester av høyere kvalitet enn de små kommunene
  • Kvalitetsgapet mellom små og store kommuner ville forsvinne etter hvert som teknologien ble eldre og mer moden

For å undersøke om disse forventingene stemte benyttet vi oss av flere ganske unike datasett. Tidlig adoptering av nettbaserte tjenester baserte seg på en studie av hvilke kommuner som hadde opprettet egne hjemmesider i 2001 (165 kommuner hadde da ikke slike sider) og 2004 (da 50 kommuner ikke hadde egne hjemmesider). Kvaliteten på nettbaserte tjenester ble målt gjennom flere målinger gjennomført av ulike institusjonelle aktører – DIFI, Forbrukerrådet, samt IKT-Norge – i perioden 2004 til 2014. Alle disse målingene er omfattende kartlegginger der man har testet ut alle kommuners (hele populasjonen) tilbud på flere områder. Målingen ble standardisert slik at de kunne sammenlignes på tvers av institusjon som hadde foretatt målingen, og på tvers av år.

I analysen kontrollerte jeg for en rekke andre faktorer knyttet til trekk ved kommunen, f.eks. kommunens frie inntekter (5-års gjennomsnitt før målingen), befolkningstetthet, samt gjennomsnitts alder, -inntekt og -utdanningsnivå i kommunes befolkning.

De statistiske analysene viste flere overraskende resultater. Minst overraskende var det at kvaliteten på kommunens nettbaserte tjenester var betydelig høyere i store enn i små kommuner. Det overraskende var at dette var en forskjell som holdt seg statistisk signifikant forskjellig i hele perioden frem til 2014. Den tredje antakelsen om at moden teknologi ville gjøre det lett for små kommuner å ta igjen den fordelen store kommuner har, holdt altså ikke vann. Målingene av kvalitet er dynamiske, det vil si at de følger med kvalitetsutviklingen i tiden, og dermed justeres forventninger til hva som er en god nettbasert tjeneste. Slike målinger er en styrke ved hele studien, fordi den ser teknologien som noe dynamisk, og dermed også kvalitet som noe som må utvikles. Studien viser altså at kvalitetsgapet opprettholdes mellom små og store kommuner over en relativt lang tidsperiode. Store organisasjoner (kommuner) ser ut til å ha en varig fordel knyttet til stadig utvikling av nettbaserte tjenester.

Når det gjelder adoptering av ny teknologi er funnene mer usikre fordi datagrunnlaget ikke er så godt. Likevel overrasker funnene også her i forhold til de forventningene som jeg startet med. I 2001-målingen er det ingen statistisk signifikante forskjeller knyttet til kommunestørrelse, selv om tallene kan tolkes som at det er flere større kommuner som har egne hjemmesider enn mindre. I 2004-målingen var det en liten gruppe på 50 kommuner der man ikke var i stand til å identifisere noen hjemmeside. Blant disse var det en viss overvekt av større kommuner, ikke de største, men de mellomstore. Dette tolkes som at tidlig adopsjon er mer avhengig av andre forhold enn ressurser og størrelse, f.eks. hvorvidt det finnes noen enkeltpersoner som brenner for akkurat dette. I første fase av utviklingen kan det derimot tyde på at små kommuner er raskere enn større til å ta i bruk teknologi. Når så teknologien blir enda mer moden vil de store kommunene «dra ifra» med hensyn til kvaliteten på tjenestene.

Samlet sett konkluderer studien med at det ser ut til å være en fordel for utvikling av nettbaserte tjenester, og dermed muligens også andre teknologiske nyvinninger innenfor kommunal tjenesteyting, å ha kommuner av en viss størrelse. Størrelse vil bety at mer spesialiserte ressurser kan settes inn mot utvikling og vedlikehold av slike tjenester, noe som ser ut til å gi store kommuner et vedvarende fortrinn fremfor de mindre.

Kilde: Jacobsen, D. I. (2016). Adopting and Refining e-services — the Role of Organization Size. Public Organization Review.

*Dag Ingvar Jacobsen er er professor ved Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag ved Universitetet i Agder

Legg igjen en kommentar

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut /  Endre )

Google+-bilde

Du kommenterer med bruk av din Google+ konto. Logg ut /  Endre )

Twitter-bilde

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut /  Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut /  Endre )

w

Kobler til %s