Det grønne skiftet: Er politikk viktig?

Ifølge en politisk økonomi-forklaring må vi forstå innfasingen av fornybar energi som bare den siste i en håndfull store energiomlegginger gjennom tidene. Slike strukturelle endringer har alltid blitt møtt av motstand.

Av Espen Moe*

Som statsviter tar man spørsmålet for gitt. Selvfølgelig er politikk viktig. Når noen land har kommet lengre med det grønne skiftet, er det fordi de har prioritert det. Men ulike faglige tilnærminger legger vekten på andre faktorer. Økonomer mener fort at det grønne skiftet skjer når kostnadene ved grønne løsninger er lavere enn kostnadene ved andre løsninger, altså når grønne løsninger kan konkurrere på pris. Psykologer legger ofte vekten på individuell adferd og hvorfor noen prioriterer grønne løsninger fremfor andre. Ingeniører betoner gjerne viktigheten av ny teknologi og at grønn teknologi før eller senere blir så avansert at den utkonkurrerer gamle teknologier. Mens atter andre, økonomer, statsvitere, geografer og andre samfunnsvitere, er interessert i ressurstilgang og energisikkerhet: Med andre ord, et land med olje og masse utnyttet vannkraft vil være langt mindre interessert i en energiomlegging enn et land som er ressursfattig og må importere all energien sin fra utlandet.

Dernest kommer spørsmålet om hva det grønne skiftet egentlig er. Det er mange komponenter i et grønt skift, men det er liten tvil om at energiomlegging, fra et energisystem basert på fossil energi (og kjernekraft) til fornybar er en kjernekomponent. Energiomlegging utgjør ikke alene et grønt skift, men det er lite realistisk å tro at klimaproblemene kan løses uten en energiomlegging.  Dermed, hva er det som gjør at noen land har kommet lenger enn andre på dette området?

Her foreslår jeg en politisk økonomi-forklaring. Den handler om at vi må forstå innfasingen av fornybar energi som bare den siste i en håndfull store energiomlegginger gjennom tidene (i likheten med overgangen fra vannkraft til kull, oppdagelsen av elektrisitet, en verden basert på olje, og den bare delvis vellykkede omleggingen til atomkraft), altså som en case av strukturell økonomisk endring. En ting vi imidlertid vet om strukturelle omlegginger, er at de alltid har blitt møtt av motstand. De skaper både vinnere og tapere. Men vinnerne er typisk små – de har ikke hatt tid til å bli store – uorganiserte, og med få allierte i presse, byråkrati og politikk. Mens taperne typisk har eksistert i mange tiår.

De har hatt tid til å vokse seg store og innflytelsesrike, de har sterke og velkoordinerte interesseorganisasjoner, allierte i akademia, tilgang til politikere, og kanskje til og med lyktes i å nedfelle sine interesser i det institusjonelle apparatet. En politiker skal ha sterk ryggdekning for å stå imot presset fra etablert industri, som representerer mange arbeidsplasser (og stemmer). Det høres fint ut å snakke om morgendagens næringer, men de kortsiktige gevinstene er som regel små – fordi næringene enda er små – og en helhjertet prioritering av nye næringer går ofte på bekostning av de gamle og etablerte.

Med andre ord, taperne har makt og innflytelse som de kan bruke til å blokkere strukturell økonomisk endring fra å skje. Politisk økonomi-forklaringen handler dermed om at det er i de landene hvor særinteresser, eller vested interests, har vokst seg sterkest og mektigst, at det er vanskeligst for politikere å legge forholdene til rette for vekst i nye og rivaliserende næringer.

Av verdens 10 største selskaper er 9 beskjeftiget med energi- eller ressursutvinning (oljeselskaper, kullselskaper, bilprodusenter, elektrisitetsselskaper). I veldig mange land kan man derfor forvente at gammel energiindustri utgjør en kraftig brems på iveren etter å legge om energisystemet. Petroleum, kull og elektrisitetsselskaper har alle investert tungt i utstyr og infrastruktur, og ønsker minst mulig endringer.

Og det er nettopp det som kommer til syne i min forskning. Faglitteraturen mangler i overraskende grad store, komparative studier som både tar innover seg forskjeller i kontekst mellom forskjellige land og samtidig systematisk sammenligner dem langs utvalgte variabler. Jeg sammenligner derfor den politiske økonomien i fornybarsektoren i seks land – Japan, Kina, USA, Tyskland, Danmark og Norge.

Den generelle konklusjonen er at selv om geografi, økonomi, teknologi og adferd er viktig i ulik grad i forskjellige land, er det politisk økonomi-forklaringen (vested interests) som er viktig i alle. Der særinteressene er sterkest, er det vanskeligst for politikerne å satse på fornybar energi. I Japan ser vi at etter Fukushimakatastrofen har særinteressene (atomkraft og elektrisitetsselskaper) blitt svekket i så stor grad at Japan nå installerer femti ganger mer solkraft i året enn de gjorde før 2010. Men Japan installerer fremdeles veldig lite vindkraft, og det er store forskjeller i hvordan elektrisitetsselskapene har behandlet vind og sol. Vind har nærmest vært en fiende, mens sol – støttet opp av METI (Ministry of Economics, Trade and Industry) – er delvis på innsiden av systemet.

I Kina, som har installert mer fornybar enn noe annet land, har fornybarsatsningen blitt muliggjort av en sentralregjering som betrakter vind som en viktig vekstindustri og sol som eksport og etterhvert også som kilde til forbedret energisikkerhet og reduserte klimagassutslipp. Tilsynelatende har Kina hatt små problemer med særinteresser. Men mange lar seg forlede av at Kina er en ettpartistat til å tro at kommunistpartiet bare bestemmer seg, og så blir avgjørelsene på mystisk vis omsatt i politikk. Slik er det ikke. Derfor, selv om Beijing er begeistret for fornybar energi, og har innført lover og reguleringer for å støtte innfasingen av fornybar, er implementeringen lokal. Her er forholdene mellom lokale partisjefer og industribosser tette, som ofte gjør at Beijings reguleringer ignoreres til fordel for kull. Med andre ord, Kinas særinteresser har hatt lite de skal ha sagt sentralt, men i distriktene representerer de den største flaskehalsen for fornybar energi.

I USA har utviklingen gått i rykk og napp, blant annet fordi fornybarpolitikken er dårlig institusjonalisert. Støtteordningene har sjelden vart lenger enn et par år, og kampen om å få dem fornyet har vært gjenstand for hektisk lobbying og interessekamp, særlig i Senatet. Kullindustrien har lobbyet hektisk og med suksess for å blokkere energi- og klimalovgivning den har følt truende. Og fordi hver stat har to senatorer uavhengig av folketall, fordi USA har mange kullstater, og lovgivning ofte krever 60-40-flertall i Senatet, har det vært forholdsvis enkelt for (blant andre) kullindustrien å øve innflytelse i Senatet. Særinteresser har hatt stort spillerom, hvilket har ført til en fornybarpolitikk som har vært mildt sagt uforutsigbar.

I Tyskland har stor konsensus rundt fornybar og et håp om at fornybarutvikling også skulle gi industriutvikling ført til at partiet SPD har motstått press fra kullindustrien og partiet CDU fra atomkraftlobbyen, og at elektrisitetsselskapene måtte finne seg i at fornybar energi ble faset raskt inn, med generøse statlige støtteordninger. Men siden Kina nå fullstendig dominerer solsektoren, har industriargumentet for fornybar energi svekket seg, og dermed står særinteressene i den tyske energiøkonomien sterkere. I kombinasjon med at støtteordningene ble dyre, har støttesystemet de siste årene blitt lagt om i retning av markedsbaserte instrumenter. Det vil redusere innfasingstakten. Særinteressene ble lenge holdt nede av sterk politisk og sosial konsensus om viktigheten av fornybar energi, men dette var rotfestet blant annet i et industriargument og svekkelsen av det økte særinteressenes innflytelse.

Danmark og Norge er to land med veldig forskjellige geografiske grunnbetingelser. Etter oljekrisen i 1973 sto Danmark overfor valget mellom å importere mer kull, eller finne nye energikilder. Uten vannkraft og med atomkraft etterhvert politisk tabu, falt valget på vind. Her er særinteresseproblemene nærmest snudd på hodet. Her har ikke vind vært nødt til å kjempe mot olje, kull eller atomkraft. I stedet, da en ny regjering kom til makten i 2001 med en energipolitikk som fjernet støtteordningene for vind, ble man møtt med protester ikke bare fra en stor og godt organisert vindkraftsektor, men fra store deler av dansk samfunnsliv. I løpet av få år dreide politikken tilbake i retning av den gamle normalen. Norge slapp å tenke like mye nytt som Danmark. Vi hadde vannkraft, og utover 1970-tallet også olje. Her forelå få geografiske incentiver til å bygge ut sol eller vind, til tross for at Norge har de beste vindressursene i Europa.

I stedet satset Norge bevisst på petroleum, og på byggingen av institusjoner og reguleringer som gavnet fremveksten av en norsk petroleumssektor. Det viser hva et lite land kan gjøre med bevisst industripolitikk når man identifiserer næringer man ønsker å satse på. Men det har også gitt klare føringer på norsk fornybarpolitikk. Fornybar er noe norske myndigheter kun er interessert i når det er kostnadseffektivt – de støtteordningene man har sett i andre land har vært veldig beskjedne i Norge – og det klare premisset for norsk energipolitikk er at strukturell endring holdes så langt unna som mulig. Petroleum er bunnplanken, norske petroleumsinteresser er institusjonalisert i Olje- og energidepartementet og Oljedirektoratet, og vi bruker heller store summer på forskning på CCS enn for eksempel på offshore vind. Særinteressene har i praksis blitt en del av staten.

Dette er seks land med til dels veldig ulike energisituasjon og allikevel ser vi at det er én ting især som forener dem. Suksess (eller fiasko) innenfor fornybar energi er klart forbundet med styrken på disse landenes særinteresser på energiområdet. Strukturelle omlegginger møter alltid størst motstand i de landene som har investert tyngst i de gamle energiparadigmet. Men strukturelle omlegginger er i bunn og grunn hva det grønne skiftet handler om, og det er neppe noen strukturelle omlegginger det siste hundreåret som er større enn omleggingen fra fossile brensler til fornybar energi. Da er det også viktig at vi fokuserer på den politiske økonomien bak slike omlegginger og mekanismene som enten produserer eller hindrer dem fra å skje. Politikk er viktig.

*Espen Moe er professor ved Institutt for sosiologi og statsvitenskap ved NTNU.

Kilder: Moe, E. (2015). Renewable Energy Transformation or Fossil Fuel Backlash: Vested interests in the political economy. Springer.

Moe, E. (2017). “Does politics matter? Explaining swings in wind power installations” AIMS Energy, 2017, 5(3): 341-373. doi: 10.3934/energy.2017.3.341.

 

Legg igjen en kommentar

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut /  Endre )

Google+-bilde

Du kommenterer med bruk av din Google+ konto. Logg ut /  Endre )

Twitter-bilde

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut /  Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut /  Endre )

w

Kobler til %s